二、引入市场经济机制，加快农村土地制度创新

    世界上任何一个国家制定土地法律制度，一般都要综合考虑三种因素，即巩固国家政权，发展农业生产，保持社会稳定。由此便产生出土地资源的三种功能，即政治功能、经济功能和社会功能。几千年来，中国历代的封建统治者从巩固国家政权稳定、加重赋税剥削和维护地主阶级利益出发，来制定土地法律制度，以保持着超稳定的小农经济社会结构。随着封建土地私有制建立、发展和不断完善，中国封建经济曾走向世界上十分发达的程度；同时也抑制着新型生产方式的成长和壮大。我国自秦汉至清末的二千多年间，耕地始终是在国有——私有——国有的三轮大循环中变化着，每一次由私有土地向国有土地转化都伴随着社会动乱与逆转；而由国有土地向私有土地转化则促使农业经济恢复和国家强大。与此相适应，通过土地买卖兼并转移产权，利用租佃制经营又成为中国封建社会土地关系的主要内容。非耕地一般属于国有，基本上不加入产权流动的领域[3]（ P96-97）。我国封建制度中的土地私有产权曾长期存在并允许在较大范围内自由流转，具有很多优点：（1）土地产权比较清晰，具有自我保护的社会功能；（2）私有土地可以自由流动，具有适度规模的经营机制；（3）给农民提供多种选择机会，具有市场竞争的激励机制；（4）人地矛盾激化可以限制农户人口规模膨胀，具有自动控制农村人口过快增长的约束机制。这在现代社会的市场经济条件下，也是完全适用的[4]。

    新中国成立后，通过土改彻底废除了封建土地私有制，建立起土地平分的农民家庭私有制，允许私有土地产权自由买卖、出租、典当、抵押、赠与等，并受到国家土地法律制度的有力保护。实践已经证明，这种社会主义性质的农地私有制，具有很强的生产激励作用、农地配置效率和制度变迁绩效。它既有利于迅速恢复和发展战后的农业生产，又为新中国工业化道路开辟了广阔的前景。随后，我国确立的农村土地集体所有制隐含着土地平分机制，它直接刺激农村人口快速增长，反过来又使人地比率下降，造成农地经营规模的细碎化，使农业劳动生产率不断下降和土地报酬率递减。十一届三中全会以来，在继续坚持农村土地集体所有权不变的前提下，通过土地所有权与使用权相分离，使农民拥有一定的生产经营自主权，但国家始终没有给农民下放土地私有的财产权。因此，下一步农地制度创新，必须彻底恢复土地作为农业最基本的生产要素的性质，引入市场经济机制，发挥市场在配置农业资源中的基础性作用，真正使农村土地流转起来。通过积极培育和逐步完善农村土地市场，来提高农地利用水平，提高农业劳动生产率和投入产出率，提高农业市场化、国际化程度，不断地增加农民收入，促进农业生产持续发展和农村经济全面繁荣。

    经济合理性是衡量农地所有权与使用权相分离的科学依据。马克思曾指出：“小块土地所有制按其性质来说就排斥社会劳动生产力的发展，劳动的社会形式、资本的社会积聚、大规模的畜牧和科学的不断扩大的应用”，而“高利贷和税收制度必然会到处促使这种所有制没落。……生产资料无止境地分散，生产者本身无止境地分离。人力发生巨大的浪费。生产条件日趋恶化和生产资料日益昂贵是小块土地所有制的必然规律。对这种生产方式来说，好年成也是一种不幸。”[5]（p910）而我国农村家庭承包经营体制下的集体土地所有权长期虚置，形成行政权大于农地所有权或使用权的习惯性行为，导致农村耕地资源大量流失，侵犯了农民的经济利益。今后要按照农民所拥有的土地所有权在法律上与经济上相统一的原则，重构产权清晰的